Consulta Previa: Las tensiones al interior del Ejecutivo

Paolo Sosa Villagarcia

Publicado en Boletín del Observatorio de Actualidad de la Escuela de Gobierno – PUCP

El debate público sobre la gestión de Ollanta Humala se ha centrado en los “desbandes” con temas como Repsol, sin embargo, uno de los temas más álgidos ha sido la implementación del derecho a la consulta previa. En estos dos años hemos escuchado dos argumentos: por un lado las denuncias de “impulsos chavistas”, y por otro el reclamo ante el “arrinconamiento” del gobierno por parte de los grupos empresariales dando la imagen de un “Estado capturado”. Sin embargo, temas como la consulta previa nos ayudan a observar un cuadro más complejo (aunque no exento de esta simplificación) en el que es necesario observar más allá de las contradicciones entre “el Estado”, los grupos empresariales y los grupos sociales organizados, observando también las propias fricciones al interior del Estado, comúnmente visto como algo monolítico y estático.

El proceso de reglamentación de la Ley de Consulta Previa dejó como saldo un resquebrajamiento en la relación entre las organizaciones indígenas nacionales pertenecientes al Pacto de Unidad quienes iniciaron un cuestionamiento general no solo de la reglamentación sino de la propia ley, situación ante la cual el Viceministerio de Interculturalidad (VMI) apostó al trabajo de fortalecimiento de relaciones con las organizaciones locales. Sin embargo, la ecuación no terminó de ser feliz. A pesar de las favorables declaraciones públicas de los grupos empresariales sobre la ley de consulta, dentro del Ejecutivo sí se hizo evidente una tensión al respecto. Aunque silenciosa, esta tensa  calma se rompió cuando se hicieron públicos los altercados entre el titular del sector de Energía y Minas (Minem) y el viceministro Iván Lanegra.

La primera gran disputa en ese sentido ubicaba al VMI entre dos posiciones maximalistas. Si por un lado las organizaciones indígenas demandaban una mayor cobertura en términos de quiénes son los sujetos del derecho, algunos sectores dentro del Ejecutivo pugnaban por una menor cobertura y la exclusión de las comunidades andinas.  En ese contexto las demandas por la publicación, extemporánea, de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas y la Guía Metodológica, encargadas al VMI, fueron un recurso político para dilatar las demandas de implementación del derecho por parte de sectores como el Minem, especialmente una vez que el conflicto minero en el distrito de Cañaris (Lambayeque) captó la atención nacional.

Una vez publicada la Guía Metodológica a principios del mes de abril empezaron las críticas de la CNA y Onamiap  enfocadas en el contenido de un listado de pueblos indígenas que fue confundido con la Base de Datos, así como en la necesidad de un proceso de consulta antes de publicar un documento de este tipo, situación que fue desestimada por el marco legal.  Al mismo tiempo, el ministro de Energía y Minas, Jorge Merino, hizo pública su negativa al desarrollo de procesos de consulta bajo el argumento de la necesidad de la Base de Datos para el desarrollo de estos procesos, situación duramente criticada por la Defensoría del Pueblo y luego por el propio VMI indicando que  este instrumento sería referencial y no constitutivo de derechos, por lo que ya habían condiciones para que los sectores lleven adelante los procesos de consulta en los casos que fuese necesario. En esas circunstancias el debate en público volvió a los origines de la disputa: quiénes debían ser consultados.

Mientras buena parte de la denuncia pública observaba al Estado como un ente estático, al interior los dos sectores en disputa (Cultura y Energía Minas) empezaron una serie de movidas para hacer prevalecer su opción. Mientras que la Dirección General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos introducía al “quechua de Lambayeque” (Cañaris) dentro de los procesos de capacitación de intérpretes y traductores para los procesos de consulta, dejando su postura marcada; el Ministerio de Energía y Minas aprovechó su ventaja en la correlación de fuerza dentro del Ejecutivo y fue “bendecido” en una entrevista concedida por el presidente Humala a finales de abril en la que señalaba explícitamente que el derecho de consulta era exclusivo de las comunidades amazónicas.

En la primera semana de mayo se hizo evidente que la tensión había llegado a un punto importante con el anuncio de la renuncia del viceministro Lanegra y, posteriormente, el anuncio de la renuncia de su equipo de Directores y una parte de los funcionarios de línea. Esta situación encontró a este sector aislado entre dos posiciones maximalistas, sin embargo dejó un mensaje claro con respecto al futuro (y posible retroceso) con respecto a la institucionalidad indígena y la aplicación del derecho a la consulta que alertó a una parte de los sectores opositores fuera del Ejecutivo. Una vez aceptada la renuncia de Lanegra, Paulo Vilca, director de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos, asumió el encargo del despacho en lo que sería un proceso de transición hasta encontrar un nuevo viceministro, situación complicada por tratarse de un puesto políticamente delicado. En ese lapso de tiempo se dio a conocer el inicio del primer proceso de consulta a cargo del Gobierno Regional de Loreto para la creación del Área de Conservación Regional Maijuna, dando un claro mensaje a los sectores, por tratarse de un proceso fuera del gobierno nacional y sin la publicación de la Base de Datos. Asimismo, el Presidente de PeruPetro ha informado el próximo inicio de 26 nuevos procesos de consulta para lotes petroleros en la Amazonía.

Lo que resulta significativo es que, más allá de la información inicial de renuncia masiva, el sector ha ratificado sus avances, en particular la relación que reconoce a los 52 pueblos indígenas, incluyendo a los cuatro que se encuentran en la zona andina. Del mismo modo, resulta clave que las dirigencias de organizaciones como la CNA, la CCP y UNCA, representantes de los pueblos andinos, hayan saludado este nuevo impulso, así como Onamiap, Aidesep y Conap han manifestado su interés en una nueva etapa.

En un escenario de desigualdad en la correlación de fuerza dentro del Ejecutivo, un acercamiento entre estos actores podría asegurar una ecuación más equitativa en sus mecanismos de presión, tomando en cuenta que aislados no han podido afectar significativamente el escenario dominado por la posición de los tecnócratas del Minem. Ni las organizaciones indígenas, con lazos débiles y en un contexto de fragmentación con sus bases, ni el VMI en un sector “satelital” y con redes de funcionarios difusas respecto a otros sectores, podrían asegurar por sí solas los derechos de los pueblos indígenas.

En un gobierno como el de Humala, un sector que logre cierto grado de autonomía y redes fuera del Estado podría tener una mayor capacidad de presión, especialmente si lo que se busca es evitar un retroceso.

Carreteras, economía y política: A propósito de “Conexión y despegue rural” de Richard Webb

Hace unos meses visitaba una vez más el distrito de Lares (Cusco) que ha visto dinamizar su economía por la introducción de recursos públicos gracias al canon de la región y el desarrollo de un incipiente circuito que ofrece recursos turísticos importantes en términos paisajísticos, monumentales y recreacionales.  El centro poblado de Lares, la capital de distrito, ha sido importante en el siglo XX por ser una de las puertas de ingreso a la ceja de selva cusqueña por el lado del valle de Yanatile, así como por el famoso movimiento campesino que, junto a La Convención, remeció al país. Pero el siglo XXI le tenía reservado un nuevo rostro, un nuevo proceso. Tuve la suerte de recorrer la zona varias veces desde la infancia, viendo de alguna manera los impresionantes cambios que ha experimentado, pero también las grandes continuidades que son imposibles de ignorar.

Entre el año 2001 o 2002, por ejemplo, los niños de algunos caseríos en Yanatile querían tener unos camiones “techín” entre sus juguetes de plástico marca BASA. La precaria y peligrosa carretera, insondable en épocas de lluvia, que hasta ese momento solo había visto el ingreso de viejos camiones y cústers fue reafirmada y allanada para permitir el tránsito de los impresionantes traillers con el nombre de la empresa “Techint” que penetraban la zona transportando materiales relacionados al desarrollo del proyecto Camisea.  A pesar de no ser asfaltada, esta mejora en la carretera, más ancha y regular, tuvo un impacto positivo en los usuarios tradicionales de esta ruta, generando una vía menos precaria para transportar los productos que se comercializan en la capital de la región aminorando los costos en términos de precios, constancia y predictibilidad del transporte.

Por otro lado, junto a una interesante promoción turística del distrito, Lares también aprovechó que la nueva carretera se conectó con el punto de acceso a su zona, especialmente con la mayor afluencia de turismo (sobre todo local), con lo que el número de hostales, restaurantes y tiendas del centro poblado, que antes podían contarse con una sola mano, empezó a crecer poco a poco. Hoy, a diferencia de hace unos diez años, las unidades de transporte (y sus horarios) se han multiplicado. Asimismo, la infraestructura de los baños termales, uno de los principales atractivos turísticos, fue mejorando con el paso del tiempo dándole recursos a la municipalidad con los ingresos registrados sumándose al presupuesto que ya se había incrementado por el canon correspondiente. Esta dinámica, le dio la oportunidad a la municipalidad, o Gobierno Local de Lares como reza en el local municipal, para invertir aún más en el desarrollo de infraestructura, ampliando los servicios de estos baños termales con restaurantes, espacios de comercio e incluso posadas para turistas, con lo que se han abierto plazas en la construcción y el turismo entre los ciudadanos de la localidad, quienes alternan con sus actividades económicas tradicionales.

Esta dinámica fue aún más favorecida luego que el gobierno regional invirtió en el asfaltado de una porción importante de la carretera, generando aún mejores condiciones para el transporte y la disminución de tiempos. Pero no solo han mejorado las condiciones del turismo, sino que las gestiones municipales han invertido parte del presupuesto en mejorar la infraestructura educativa, así como en la construcción de un mercado donde se desarrolla el importante intercambio de productos tropicales y andinos, tradicionalmente ubicado en la plazoleta principal. Asimismo, en los últimos veinte años se han desarrollado y completado obras de asfaltado y cuidado del ornato público, generando puestos de trabajo e inversión en el ámbito local. Los efectos de eso en la economía doméstica son algo que debería investigarse a profundidad, en los últimos años, las casas han empezado a construirse (y reconstruirse) con cemento y ladrillo.

En esto pienso cuando leo el argumento central del nuevo libro “Conexión y despegue rural”  de Richard Webb (USMP) basado en una investigación que analiza el impacto en la dinámica rural del crecimiento en la construcción de carreteras a lo largo del Perú en la última década para remediar el problema de dispersión generado por condiciones especialmente geográficas. También he tenido la oportunidad de escuchar la presentación del argumento, los principales cuadros estadísticos y resultados en  más de una oportunidad por lo que me animo a sugerir estas ideas. Webb llama la atención sobre los estudios las variables utilizadas para explicar el retraso económico y la desarticulación política del Perú rural, históricamente centradas en explicaciones sobre las relaciones de poder, la estructura económica, los niveles de acceso a la educación y otros servicios como salud.

Según la revisión teórica y empírica de esta investigación, estas variables podrían ser afectadas por las transformaciones que experimentan el grado de conectividad y su efecto en los costos de transacción y las economías externas de aglomeración. Sin embargo, uno de los comentarios del profesor Javier Iguiñez sobre el trabajo resuena aún en mi cabeza. Iguiñez señala que el libro trata de explicar la importante transformación del ámbito rural, especialmente en lugares que no están relacionados a las industrias extractivas directamente, pero podría verse opacado por los resultados menos optimistas del Censo Nacional Agrario que van publicándose poco a poco. Y resuena pues también vuelven a mi cabeza otras imágenes sobre la misma carretera y esta vez no tienen que ver necesariamente con centros de producción o turísticos previamente articulados, sino sobre todo con el paisaje que recorre entre estos puntos. Y aquí vienen las continuidades.

A pesar de este proceso de dinamización, los caseríos, especialmente en la puna, no han experimentado transformaciones apreciables a simple vista. Las condiciones de las familias dedicadas al pastoreo siguen siendo precarias, así como son escasos los servicios básicos que puedan abarcar las necesidades de estas unidades familiares que ocupan las zonas incluso articuladas a las vías de comunicación. Es interesante, además, que incluso en la capital del distrito la comunicación celular sea difícil, mientras que los puntos de telefonía pública sean escasos (hasta hace unos años, solo uno). Incluso pensando en una escena que ya se ha hecho costumbre cuando los niños corren hacia la carretera cada vez que pasa un vehículo, esperando que alguien les lance un pan, caramelos o naranjas, si se trata de productores de Yanatile. Del mismo modo, en los pequeños caseríos, se observan pintas recientes, en apoyo a Ollanta Humala que dejan a la especulación el rol que podrían cumplir los programas sociales por sobre la dinámica económica que reclama Webb.

A pesar de ello, el argumento presentado sigue siendo estimulante para entender el desarrollo rural. Depositario de los invaluables estudios publicados por el Instituto de Estudios Peruanos en el libro editado por José Matos Mar “Hacienda, comunidad y campesinado en el Perú” (1976) que resaltan la transformación del mundo agrario previo a la reforma agraria de Velasco, el libro provee una discusión fértil y necesaria sobre las condiciones del desarrollo, especialmente en estos tiempos de crecimiento económico.  Si uno revisa detenidamente la historia regional en el Siglo XX podría encontrar indicios sobre los efectos, planeados o no, que han tenido los diferentes impulsos de conexión (migración a centros poblados, construcción de vías de comunicación, radio y telefonía, etc) sobre características a primera vista inamovibles como la estructura política y económica. Por ejemplo, sin exageración, uno podría contar la historia contemporánea de Lares y Yanatile a partir de los impulsos de penetración de las vías de comunicación.

Sin embargo quedan algunas preguntas sin responder, lo que podrían provocar investigaciones que profundicen en los temas pendientes como por ejemplo la sostenibilidad y el destino de los procesos de cambio (¿estamos realmente ante un despegue?), o aventurarnos a una explicación más exhaustiva sobre los orígenes de la construcción de carreteras en este caso. ¿Qué impulsó el desarrollo de estas vías de comunicación? ¿Son solo efectos de la política nacional de construcción de vías (pensando en Fujimori y García)? ¿Es el desarrollo de actividades extractivas el que impulsa la conexión con áreas antes aisladas o con vías precarias? ¿Cuál es el rol de la capacidad política y de gestión de los gobiernos regionales y locales  luego de la descentralización? ¿Es acaso uno de los pocos ámbitos en los que podrían tener éxito en inversión presupuestaria (pensando en el SNIP)?   Según información del MEF, para noviembre del año pasado, por ejemplo, la municipalidad había avanzado con el 73.5% en su gasto presupuestal, ubicándose por encima de gobiernos locales como Lamay o Pisac, articulados a la autopista que conecta el Cusco con el Valle Sagrado, polo de desarrollo turístico y agrícola por excelencia, ¿cuál es el rol de esa inversión en el desarrollo del mercado?

Mientras voy pensando en algunas de estas circunstancias, recuerdo la imagen del imponente complejo arqueológico de Choquekancha, mientras el conductor y una señora, presumiblemente lareña, discuten sobre el impacto positivo (dice el conductor) y negativo (la señora) de la minería para el país y el desarrollo económico. Luego de una interesante discusión, ambos concluyen en que la economía va bien y que las cosas han cambiado en relación a “lo que era antes”, pero que la política podría estar mejor. Luego de enumerar las virtudes y defectos de sus referentes de transformación, Velasco y Fujimori, concuerdan en que sí son necesarias algunas reformas, pero que esto es una quimera. Alternancia sin alternativa, que le dicen.

Dos años del Perú con Humala (o veintiún años del Perú a secas)

Paolo Sosa Villagarcia

Publicado en La Mula el 07/06/2013

En el último congreso de la prestigiosa Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA) diversos investigadores se dieron cita para analizar la trayectoria de los dos años de gobierno del presidente Ollanta Humala. La evaluación se concentró en la presentación de resultados preliminares de investigaciones recientes. La visión panorámica del gobierno refleja una situación de equilibrio precario que se sostiene entre el crecimiento económico y la inversión en políticas sociales; así como resalta el papel jugado por la tecnocracia dentro del Estado.

Los primeros análisis estuvieron dedicados a la evaluación económica del gobierno de Humala marcada por la influencia del auspicioso crecimiento económico y la continuidad del modelo. En ese sentido, el economista Waldo Mendoza resaltó el balance entre el azar y la buena fortuna en el impulso económico de las últimas décadas junto a la importancia de la política desarrollada, sobre todo, por el Banco Central de Reserva, lógica que ha dominado el impulso de “la pequeña” transformación del modelo económico de Humala . Del mismo modo, Richard Webb presentó los resultados de su investigación sobre el impacto de la construcción de vías de comunicación y la dinamización económica de la zona rural del país publicados en su reciente libro “Conexión y despegue rural” (USMP). En ese sentido, el balance dentro de los términos económicos parece auspicioso no solo en los términos ya bastante comentados del impresionante crecimiento de los últimos años, sino en el proceso de conexión económica y desarrollo que habría experimentado el espacio rural. Sin embargo, los comentarios del economista Javier Iguiñezmatizaron este optimismo, especialmente por la publicación paulatina de los resultados del censo nacional agrario que parecen ser menos optimistas.

En términos políticos, Martín Tanaka llamó la atención sobre la forma como se desarrolla la dinámica política en el Perú post-Fujimori en un escenario dominado por la desinstitucionalización de los espacios de representación con la preponderancia de operadores y redes políticas informales. En ese sentido, el politólogo llamó la atención sobre la persistencia de un modelo a pesar de la precariedad de las condiciones política y económica. En ese sentido, Tanaka resaltó el rol de aquello que Daniel Cotlear denominó “equilibrio de bajo nivel” en el que se identifican condiciones negativas pero su cambio resulta complicado en tanto los actores relevantes se han acomodado a esta manera de hacer las cosas, en este caso en relación al rol de las organizaciones políticas.

Otro de los factores resaltados para entender la estabilidad y la inusitada aprobación del presidente Humala ha sido la implementación de políticas sociales tras la creación de Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. En un trabajo publicado recientemente junto a Carlos Meléndez argumentamos que a pesar de las grandes continuidades, los recientes cambios institucionales y la tecnocracia dentro del sector de inclusión social podrían explicar porque el modelo de gobernabilidad de Humala es más popular que el de sus antecesores. En ese sentido, Cotlear resaltó que el éxito relativo de las políticas sociales no es suficiente para remediar los vacíos dejados por el modelo económico, sin embargo los programas contra la pobreza se han ido institucionalizando y desarrollando sistemas de focalización en comparación de sus inicios en la década de los noventa.

Alberto Vergara reafirmó que el gobierno de Humala debería analizarse dentro de un modelo de “alternancia sin alternativa”. Vergara presentó los resultados de una investigación junto al politólogo Daniel Encinas en la que sobresale el rol de una tecnocracia intermedia altamente influyente en las decisiones dentro de los diferentes sectores, resaltando su rol explicativo en la estabilidad del modelo sobre la clásica respuesta de la estabilidad económica. En pocas palabras, el trabajo de Encinas y Vergara sostiene que por lo general la dinámica de toma de decisiones está dominada por esta capa tecnocrática por encima de las decisiones políticas. Sin embargo, en diálogo con el trabajo de Eduardo Dargent, los investigadores afirman esta situación no da cuenta de una tecnocracia robusta, la cual es más bien informal, sino de la debilidad de los actores políticos y el vacío que dejan. Esta apreciación fue profundizada posteriormente por Julio Cotler quien resaltó el rol de la fragmentación social y la imposibilidad de articulación alternativa desde la sociedad civil, así como la precariedad política del grupo de gobierno y el aislamiento programático del presidente.

El conflicto de Espinar y Xstrata: La moneda que fue lanzada y dio vueltas tantas veces

Daniel Guevara  y Paolo Sosa Villagarcia (1)

Durante las últimas semanas, los enfrentamientos entre la empresa Xstrata y la población en Espinar han sido punto de atención por el escalamiento del conflicto. Sin embargo, durante el desarrollo de la intervención minera en esta zona, estos tienen una historia larga. Si bien es cierto que el primer enfrentamiento tiene que ver con las expropiaciones de tierra, el gran tema de fondo que se arrastra hasta estos días es el papel de la empresa y los recursos que provee para el desarrollo económico y social de la localidad. Es por este motivo que el objetivo principal de este informe es mostrar el panorama largo del conflicto para comprender mejor el último estallido, exponiendo principalmente las condiciones para el diálogo en este conflicto de intereses. Lo que veremos es una evolución, no necesariamente positiva, de estos espacios así como el mantenimiento de una dinámica de apartamiento por parte del gobierno nacional.

En 1990 encontramos el primer estallido de violencia cuando los pobladores tomaron el local de la entonces empresa estatal. Las autoridades políticas locales ya habían solicitado la inclusión de la actividad minera al desarrollo económico de Espinar, otorgando empleo, servicios básicos y obras públicas de infraestructura. Esta agenda también incluía las demandas de los miembros de las comunidades a las cuales se les expropiaron sus tierras al iniciarse el proyecto. El Frente Único de Defensa de los Intereses de Espinar (FUDIE) elaboró el pliego de demandas específicas, que iban desde la electrificación y asfaltado hasta el empleo preferente a favor de los espinarenses.

A partir del año 2000 se priorizó una agenda que buscaba incluir propuestas integrales y de largo plazo. En este contexto es que se buscaron instrumentos institucionales para permitir el diálogo y limitar los conflictos. En las elecciones municipales de 1998 ganó el Movimiento de Integración K’ana (MINKA), liderado por Oscar Mollohuanca, quien junto a organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil –CooperAcción y CONACAMI– buscaron establecer un convenio entre la empresa BHP- Billiton y la población (2). En el 2001 se hizo pública la primera propuesta de Convenio Marco donde se exigió el financiamiento de obras de infraestructura, monitoreos y solución a pasivos ambientales, empleo y capacitación preferente a personas de Espinar, y desarrollo sostenible para las comunidades afectadas. Para el 21 de mayo de ese año se planificó un paro provincial, pero la empresa decidió dialogar y suscribir el Convenio Marco. Lamentablemente las negociaciones fueron suspendidas en el 2002.

El año 2003, el FUDIE y la Federación Única de Campesinos de Espinar (3) encabezaron una toma del local de la empresa, logrando acelerar el proceso de diálogo. El nuevo alcalde Luis Álvarez Salcedo junto al Comité de Concertación Social y representantes de la empresa finalizaron el diálogo firmando el Convenio Marco el 3 de setiembre del 2003. Este, como es conocido, estableció el aporte del 3% de sus utilidades al desarrollo de la provincia de Espinar y la implementación de un instrumento de vigilancia ambiental.

Sin embargo, en el año 2005 se produjo un nuevo enfrentamiento que terminó con una violenta toma de local bajo el reclamo de la lentitud del proceso y se exigió la reformulación del Convenio Marco. Las acciones tomadas por las organizaciones obligaron el cierre de operaciones de la empresa, las que reanudaron tras la calma y el diálogo, logrando el compromiso para la construcción de un hospital y la carretera, así como la búsqueda de una evaluación ambiental de carácter provincial.

Pese a todos estos desencuentros podemos constatar que los estallidos de violencia fueron contenidos gracias a la presencia de espacios de diálogo. Este camino suele ser el más común en zonas donde la empresa ya está establecida por largo tiempo y busca negociar las condiciones en las cuales seguirá operando. De este modo se tiene entidades que se articulan para las negociaciones y van estableciendo mejores estrategias con el tiempo, es por ello que la ruptura de los vínculos de diálogo que desencadenaron los fatídicos hechos de las semanas recientes tienen que ser evaluados con detalle.

La demanda por la reformulación del Convenio Marco

Durante el 2011 la agenda fue la modificación del Convenio Marco, adaptándolo a la nueva normativa nacional e internacional y evaluando el cumplimento de acuerdos y procedimientos. Esto a causa de que este documento fue firmado con la empresa BHP Billiton, y el yacimiento había pasado a manos de Xstrata en el 2006, y porque existía un nuevo contexto con el cierre del yacimiento de Tintaya y la articulación de dos nuevos proyectos -Antapacay y Ccorccohuayco– al proyecto de Las Bambas. El alcalde Mollohuanca que volvió a ser elegido el 2011, junto al FUDIE, la FUCAE y otras organizaciones, formaron una Comisión Reformuladora del Convenio Marco a mediados del mes de agosto de 2011. El día 17 de agosto se realizó la segunda asamblea del Comité de Concertación del Convenio Marco, con la inasistencia de representantes de Xstrata, acordándose la modificación de los reglamentos, permitiendo incluir nuevas organizaciones. Al finalizar el evento, Fundación Tintaya circuló una carta donde se desconocían los acuerdos.

En los últimos días del mes de agosto se realizó el Primer Congreso de Reformulación del Convenio Marco, donde participaron 50 comunidades campesinas, 45 barrios y pueblos jóvenes, 78 organizaciones, representantes de la provincia de Chumbivilcas –entre ellos el alcalde  provincial- y tres congresistas: Rubén Coa, Julia Tevéz y Agustín Molina. Este evento concluyó con la agenda que buscaba la asignación del 30% de las utilidades de la empresa, así como la propuesta de que el 80% de trabajadores sean de la localidad además de la incorporación del agua como un derecho humano irrenunciable. Sin embargo, lo más importante del documento es que limitaba las acciones de la empresa en el manejo financiero, logístico y administrativo de los presupuestos asignados por el Convenio, así como en la vida política local y la  exigencia de una mayor participación del Estado –léase gobierno nacional- en la supervisión y fiscalización ambiental.

Si tomamos en cuenta el estudio de Cecilia Perla sobre  las empresas mineras como promotoras de desarrollo (4), podemos notar que en el conflicto entra a tallar el dilema de desarrollo económico sin desarrollo político institucional. Existe una brecha institucional entre la empresa minera, que maneja los procedimientos mediante los cuales se asigna y ejecuta la inversión; el Estado que renuncia a su rol de regulador de la discrecionalidad de este proceso así como en otros aspectos; y finalmente las implicancias para la política local caracterizada por la formación de grupos de interés que buscan regular estos recursos así como la precariedad de la representación subnacional.

En este contexto, en el mes de setiembre de 2011 se presenta los resultados del “Informe de Monitoreo Ambiental Participativo en el Ámbito del Proyecto Xstrata Tintaya”, promovido por el convenio realizado entre la Municipalidad Provincial de Espinar y la Vicaría de Solidaridad de Sicuani. Este informe fue realizado por la ingeniera ambiental Eike Humpe, quien junto al FUDIE, la FUCAE y miembros de comunidades afectadas realizaron el trabajo de campo. Humpe concluye que no era recomendable consumir el agua de los sectores de donde se recabaron las muestras. La respuesta de la empresa a estos cuestionamientos fue atacar a las organizaciones que promovieron el estudio y el gobierno nacional no dio respuesta alguna pese a que el Presidente Ollanta Humala recibió directamente un memorial en un acto protocolar el 2 de octubre.

En este punto, la falta de participación de Xstrata en los espacios de diálogo se hizo reiterativa, agravándose luego que el 21 de noviembre el alcalde Mollohuanca, junto al secretario de medio ambiente del FUDIE interpusieran una denuncia penal a la empresa Xstrata Tintaya. El 23 de enero de 2012 el Frente Único de Transportistas y Choferes de Espinar inició una paralización exigiendo el cumplimento del Convenio Marco, en lo que respecta a la contratación de personal de la localidad por parte de Xstrata. El día 28 de enero se realizó una reunión multisectorial para que la FUDIE, la FUCAE y otras organizaciones se sumaran al paro el día 6 de febrero respaldando las protestas del FREUTRANSCH (5). Sin embargo, esto no llegó a producirse ya que el día 2 de febrero se realizó una reunión entre el alcalde Mollohuanca, el gerente general de Xstrata Tintaya, Edgardo Orderique, el consejero regional Florentino Huanque, el presidente regional Jorge Acurio, regidores y dirigentes locales. En aquella ocasión se acordó retomar el diálogo entre la municipalidad y la empresa, la instalación de mesas de trabajo con los transportistas, la revisión de la Fundación Tintaya, entre otros.

El día 10 febrero se instalaron las mesas de trabajo. Xstrata Tintaya rechazó la reformulación del Convenio Marco y afirmó que estaba siendo coaccionada. Simultáneamente, la congresista Verónika Mendoza hizo llegar un informe del ministerio de Salud a la municipalidad de Espinar. El diálogo entre la empresa y la población empezó a resquebrajarse cada vez más, mientras que el gobierno nacional volteaba la mirada en su momento de mayor silencio. Lo que sigue a esto es lo que la prensa nacional ha logrado transmitir en las últimas semanas: enfurecidos manifestantes, ningún asomo de intenciones de diálogo y finalmente represión estatal.

De esta historia podemos encontrar un marco muy similar a los estudios planteados en el libro de Martín Tanaka y Romeo Grompone (6), sin embargo hay que anotar algunos cambios importantes. En primer lugar, no estamos frente a la presencia de un conflicto conducido por un broker, el intermediario es una autoridad electa que coordina con gremios y frentes de defensa. Al igual que en el caso de Conga que es liderado por el presidente regional de Cajamarca, el alcalde Mollohuanca tiene cierta legitimidad como autoridad local pero también tiene una voz legitima y legal por su misma condición. En una negociación con el gobierno nacional esta característica debió ser aprovechada para moderar las peticiones, sin embargo el propio desorden del Ejecutivo se vio consumado con el arresto del alcalde en un contexto en el que probablemente lo único que se logró fue sumarle legitimidad a nivel de los ciudadanos movilizados.

Si asumimos que un conflicto social se produce en gran medida por la falta de mecanismos institucionales para agregar demandas desde abajo hacia el gobierno nacional, en este caso tenemos al alcalde, pero también al presidente regional y los congresistas de la región (todos del partido de gobierno) participando en el diálogo fallido con la empresa, sin éxito alguno por la inacción del Ejecutivo. Podría argumentarse que ésta es la actitud propia de un gobierno que no sabe hacer política en un contexto claramente politizado por el “abandono” de las promesas de campaña especialmente en sectores que votaron masivamente por el actual gobierno.

Hay también un problema más estructural que se arrastra, como vemos, desde otros gobiernos y que tiene que ver con el rol del Estado como represor antes que como regulador; y una empresa minera que controla de alguna manera la inversión en proyectos de desarrollo local. La minería no es el problema en sí misma, sino la incapacidad del Estado como aparato burocrático para cumplir su rol, así como la poca voluntad del gobierno para acercarse con un mensaje diferente a estos ciudadanos.

Notas

(1)    Daniel Guevara es antropólogo de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco y Paolo Sosa es estudiante de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
(2)    Ver Camacho, Luis y Félix Lossio.La Mesa de Diálogo de la provincia de Espinar: solucionando conflictos entre sociedad civil local y empresa minera sin la presencia del Estado. En Participación ciudadana en el Perú: Disputas, confluencias y tensiones. Lima: PUCP, 2007
(3)    La FUCAE buscaba la solución a los problemas producidos por la expropiación de tierras.
(4)    Perla, Cecilia. ¿Empresas mineras como promotoras del desarrollo? La dimensión política de las inversiones sociales mineras en el Perú. En La iniciación de la política. Carlos Meléndez y Alberto Vergara (eds). Lima: PUCP, 2010.
(5)    La posición original de estas organizaciones era la de no sumarse al paro ya que el 24 de enero estaba pactada una reunión con un representante de Xstrata, la que no se concretó por la inasistencia de este último.
(6)    Grompone, Romeo y Tanaka, Martín. Entre el crecimiento económico y la insatisfacción social. Lima: IEP, 2009. Se establece que la movilización se produce en contextos de fragmentación horizontal y vertical en base a oportunidades políticas, marcos cognitivos de referencia favorables a la movilización, con fuertes liderazgos de dirigentes con juegos propios distinguibles de la población y de las autoridades, entre otras.

Otras referencias:
-De Echave, José et al. Minería y conflicto social. Lima: IEP, 2009
-Paredes Pando, Oscar. Tintaya: entre la subsistencia campesina y el enclave minero.  Cusco: UNSAAC, 2003.
-Sullca, Sergio. Sullca Sur Andino.