Consulta Previa: Las tensiones al interior del Ejecutivo

Paolo Sosa Villagarcia

Publicado en Boletín del Observatorio de Actualidad de la Escuela de Gobierno – PUCP

El debate público sobre la gestión de Ollanta Humala se ha centrado en los “desbandes” con temas como Repsol, sin embargo, uno de los temas más álgidos ha sido la implementación del derecho a la consulta previa. En estos dos años hemos escuchado dos argumentos: por un lado las denuncias de “impulsos chavistas”, y por otro el reclamo ante el “arrinconamiento” del gobierno por parte de los grupos empresariales dando la imagen de un “Estado capturado”. Sin embargo, temas como la consulta previa nos ayudan a observar un cuadro más complejo (aunque no exento de esta simplificación) en el que es necesario observar más allá de las contradicciones entre “el Estado”, los grupos empresariales y los grupos sociales organizados, observando también las propias fricciones al interior del Estado, comúnmente visto como algo monolítico y estático.

El proceso de reglamentación de la Ley de Consulta Previa dejó como saldo un resquebrajamiento en la relación entre las organizaciones indígenas nacionales pertenecientes al Pacto de Unidad quienes iniciaron un cuestionamiento general no solo de la reglamentación sino de la propia ley, situación ante la cual el Viceministerio de Interculturalidad (VMI) apostó al trabajo de fortalecimiento de relaciones con las organizaciones locales. Sin embargo, la ecuación no terminó de ser feliz. A pesar de las favorables declaraciones públicas de los grupos empresariales sobre la ley de consulta, dentro del Ejecutivo sí se hizo evidente una tensión al respecto. Aunque silenciosa, esta tensa  calma se rompió cuando se hicieron públicos los altercados entre el titular del sector de Energía y Minas (Minem) y el viceministro Iván Lanegra.

La primera gran disputa en ese sentido ubicaba al VMI entre dos posiciones maximalistas. Si por un lado las organizaciones indígenas demandaban una mayor cobertura en términos de quiénes son los sujetos del derecho, algunos sectores dentro del Ejecutivo pugnaban por una menor cobertura y la exclusión de las comunidades andinas.  En ese contexto las demandas por la publicación, extemporánea, de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas y la Guía Metodológica, encargadas al VMI, fueron un recurso político para dilatar las demandas de implementación del derecho por parte de sectores como el Minem, especialmente una vez que el conflicto minero en el distrito de Cañaris (Lambayeque) captó la atención nacional.

Una vez publicada la Guía Metodológica a principios del mes de abril empezaron las críticas de la CNA y Onamiap  enfocadas en el contenido de un listado de pueblos indígenas que fue confundido con la Base de Datos, así como en la necesidad de un proceso de consulta antes de publicar un documento de este tipo, situación que fue desestimada por el marco legal.  Al mismo tiempo, el ministro de Energía y Minas, Jorge Merino, hizo pública su negativa al desarrollo de procesos de consulta bajo el argumento de la necesidad de la Base de Datos para el desarrollo de estos procesos, situación duramente criticada por la Defensoría del Pueblo y luego por el propio VMI indicando que  este instrumento sería referencial y no constitutivo de derechos, por lo que ya habían condiciones para que los sectores lleven adelante los procesos de consulta en los casos que fuese necesario. En esas circunstancias el debate en público volvió a los origines de la disputa: quiénes debían ser consultados.

Mientras buena parte de la denuncia pública observaba al Estado como un ente estático, al interior los dos sectores en disputa (Cultura y Energía Minas) empezaron una serie de movidas para hacer prevalecer su opción. Mientras que la Dirección General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos introducía al “quechua de Lambayeque” (Cañaris) dentro de los procesos de capacitación de intérpretes y traductores para los procesos de consulta, dejando su postura marcada; el Ministerio de Energía y Minas aprovechó su ventaja en la correlación de fuerza dentro del Ejecutivo y fue “bendecido” en una entrevista concedida por el presidente Humala a finales de abril en la que señalaba explícitamente que el derecho de consulta era exclusivo de las comunidades amazónicas.

En la primera semana de mayo se hizo evidente que la tensión había llegado a un punto importante con el anuncio de la renuncia del viceministro Lanegra y, posteriormente, el anuncio de la renuncia de su equipo de Directores y una parte de los funcionarios de línea. Esta situación encontró a este sector aislado entre dos posiciones maximalistas, sin embargo dejó un mensaje claro con respecto al futuro (y posible retroceso) con respecto a la institucionalidad indígena y la aplicación del derecho a la consulta que alertó a una parte de los sectores opositores fuera del Ejecutivo. Una vez aceptada la renuncia de Lanegra, Paulo Vilca, director de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos, asumió el encargo del despacho en lo que sería un proceso de transición hasta encontrar un nuevo viceministro, situación complicada por tratarse de un puesto políticamente delicado. En ese lapso de tiempo se dio a conocer el inicio del primer proceso de consulta a cargo del Gobierno Regional de Loreto para la creación del Área de Conservación Regional Maijuna, dando un claro mensaje a los sectores, por tratarse de un proceso fuera del gobierno nacional y sin la publicación de la Base de Datos. Asimismo, el Presidente de PeruPetro ha informado el próximo inicio de 26 nuevos procesos de consulta para lotes petroleros en la Amazonía.

Lo que resulta significativo es que, más allá de la información inicial de renuncia masiva, el sector ha ratificado sus avances, en particular la relación que reconoce a los 52 pueblos indígenas, incluyendo a los cuatro que se encuentran en la zona andina. Del mismo modo, resulta clave que las dirigencias de organizaciones como la CNA, la CCP y UNCA, representantes de los pueblos andinos, hayan saludado este nuevo impulso, así como Onamiap, Aidesep y Conap han manifestado su interés en una nueva etapa.

En un escenario de desigualdad en la correlación de fuerza dentro del Ejecutivo, un acercamiento entre estos actores podría asegurar una ecuación más equitativa en sus mecanismos de presión, tomando en cuenta que aislados no han podido afectar significativamente el escenario dominado por la posición de los tecnócratas del Minem. Ni las organizaciones indígenas, con lazos débiles y en un contexto de fragmentación con sus bases, ni el VMI en un sector “satelital” y con redes de funcionarios difusas respecto a otros sectores, podrían asegurar por sí solas los derechos de los pueblos indígenas.

En un gobierno como el de Humala, un sector que logre cierto grado de autonomía y redes fuera del Estado podría tener una mayor capacidad de presión, especialmente si lo que se busca es evitar un retroceso.